907-я поправка к «Акту в поддержку свободы» (Freedom Support Act) остаётся одной из самых противоречивых страниц в истории американо-азербайджанских отношений. Принятая в 1992 году, она ограничивала оказание прямой помощи Азербайджану со стороны США, став единственным исключением среди постсоветских республик, лишённых такой поддержки. Основываясь на официальных данных, включая законодательные акты, заявления государственных органов США и Азербайджана, а также исторические исследования, эта статья раскрывает предысторию поправки, её влияние на двусторонние отношения и актуальное состояние на апрель 2025 года.
Исторический контекст и принятие поправки
«Акт в поддержку свободы» был принят Конгрессом США в августе 1992 года с целью оказания экономической и политической помощи новым независимым государствам, образовавшимся после распада СССР. Закон предусматривал поддержку в развитии демократических институтов, рыночной экономики и гуманитарных программ. Однако в октябре того же года под давлением армянского лобби в Конгрессе была принята 907-я поправка, инициированная сенатором-демократом Джоном Керри. Она запрещала оказание прямой государственной помощи Азербайджану до тех пор, пока президент США не убедит Конгресс, что Баку предпринимает шаги для снятия блокады Армении и прекращения применения силы против Армении и Карабаха.
Принятие поправки произошло на фоне обострения нагорно-карабахского конфликта. В 1992 году армянские вооружённые силы захватили ключевые территории Азербайджана, включая Шушу, Лачин и Ходжалы, где была учинена резня мирного населения. Азербайджан, только что обретший независимость, оказался в тяжёлом положении: страна приняла около миллиона беженцев и столкнулась с экономическими трудностями. В этот период Азербайджан рассчитывал на международную поддержку, но вместо этого получил ограничения со стороны США. В 1992–2005 годах, согласно данным Государственного департамента США, Армения получила помощь в размере 1,6 миллиарда долларов, тогда как Азербайджан был практически исключён из программ прямой помощи, получая поддержку лишь через неправительственные организации (НПО).
Реакция Азербайджана и первые попытки смягчения
Принятие 907-й поправки вызвало резкое недовольство в Азербайджане. В 1993 году, после прихода к власти Гейдара Алиева, Баку начал активную работу по противодействию поправке. В январе 1993 года Гейдар Алиев, будучи председателем Верховного Меджлиса Нахичеванской АР, направил письмо новоизбранному президенту США Биллу Клинтону, выразив надежду на справедливое отношение к Азербайджану и снятие блокады Нахичевани со стороны Армении. В том же году посол США в Азербайджане Ричард Козларич был вызван к Алиеву, где президент выразил обеспокоенность по поводу несправедливости поправки.
В 1996 году Конгресс США принял «поправку Уилсона», названную в честь конгрессмена Чарльза Уилсона. Она предоставила президенту США право оказывать прямую помощь Азербайджану, если он сочтёт, что поддержка через НПО недостаточна. Этот шаг стал первым смягчением ограничений, хотя сама 907-я поправка оставалась в силе. В 1998 году госсекретарь США Мадлен Олбрайт в письме к Палате представителей отметила, что поправка вредит национальным интересам США, подрывая их нейтралитет в урегулировании карабахского конфликта и препятствуя экономическим реформам в Азербайджане.
Приостановка действия поправки после 11 сентября 2001 года
Ситуация изменилась после терактов 11 сентября 2001 года, когда Азербайджан стал важным логистическим партнёром США в антитеррористической кампании в Афганистане. Баку предоставил своё воздушное пространство для американских военных самолётов, что повысило его стратегическую значимость. В январе 2002 года президент Джордж Буш временно приостановил действие 907-й поправки, мотивируя это необходимостью укрепления безопасности границ Азербайджана и поддержки антитеррористической коалиции. Аналогичные решения принимались в 2003 и 2004 годах, а с 2002 года приостановка стала ежегодной практикой.
Конгресс США в 2002 году принял «Акт об ассигнованиях зарубежных операций», предоставив президенту право приостанавливать действие поправки, если это не подрывает мирные переговоры между Арменией и Азербайджаном и не используется для наступательных действий против Армении. С тех пор все американские президенты, включая Барака Обаму, Дональда Трампа и Джо Байдена, продолжали эту практику. Например, 23 апреля 2021 года госсекретарь США Энтони Блинкен подписал документ о продлении приостановки, опубликованный в официальном журнале Federal Register. В 2022 году Джо Байден также продлил приостановку, несмотря на свои предвыборные обещания ужесточить политику в отношении Азербайджана.
Влияние на американо-азербайджанские отношения
907-я поправка оказала значительное влияние на отношения между США и Азербайджаном. В 1992–2001 годах Азербайджан был практически исключён из программ американской помощи, что затрудняло экономическое развитие и интеграцию в западные структуры. Историк Фариз Рзаев в своём исследовании отмечает, что поправка наносила Азербайджану не только экономический, но и политический ущерб, ставя под сомнение его территориальную целостность. Например, в «Дополнении Портера» изначально Нагорный Карабах рассматривался как отдельная сторона, что вызвало протесты Баку. После вмешательства Гейдара Алиева это положение было изменено, и помощь стала оказываться «Азербайджану, включая Нагорный Карабах».
С другой стороны, поправка ограничивала возможности США выступать в роли беспристрастного посредника в карабахском конфликте. Шведский учёный Сванте Корнелл назвал её «вредным вмешательством» в конфликт, а Томас Де Ваал охарактеризовал как «самую аномальную часть внешней политики США». Несмотря на приостановку, угроза возобновления действия поправки оставалась рычагом давления на Азербайджан. Как отметил азербайджанский политолог Фикрет Садыхов, поправка носит «субъективный и предвзятый характер», и её время давно прошло.
Современное состояние и критика
На апрель 2025 года 907-я поправка формально остаётся в силе, хотя её действие ежегодно приостанавливается. В последние годы в США неоднократно поднимался вопрос о полной отмене поправки. В ноябре 2022 года комитет по международным отношениям Сената обсуждал возможность исключения Азербайджана из-под её действия, что было воспринято в Баку как позитивный сигнал. Конгрессмен Билл Шустер, член рабочей группы по Азербайджану, заявлял о необходимости аннулирования поправки, подчёркивая её неактуальность.
Однако критика поправки звучит и с другой стороны. Армянский национальный комитет «Ай Дата» в США в 2022 году выразил обеспокоенность решением Байдена обойти поправку, утверждая, что это поощряет «насилие Азербайджана против Армении и Арцаха». В то же время посол США в Азербайджане Эрл Литценбергер в 2022 году отметил, что, несмотря на формальное существование поправки, она не помешала США оказывать Азербайджану помощь в сфере безопасности, включая защиту южных границ и Каспийского сектора.
Азербайджан, в свою очередь, за последние десятилетия значительно укрепил свою экономическую и политическую независимость. Заключение в 1994 году «Контракта века» с западными нефтяными компаниями, включая американские, и реализация проектов вроде трубопровода Баку-Тбилиси-Джейхан сделали страну менее зависимой от американской помощи. Как отметил глава парламентской группы по американо-азербайджанским связям Самир Сеидов, поправка остаётся скорее символическим инструментом давления, чем реальной угрозой.
Перспективы и выводы
907-я поправка к «Акту в поддержку свободы» остаётся пережитком 1990-х годов, отражая сложную динамику американо-азербайджанских отношений на фоне карабахского конфликта. Её принятие в 1992 году стало результатом влияния армянского лобби и геополитических расчётов США, но со временем она утратила свою актуальность. Азербайджан доказал свою способность развиваться самостоятельно, став ключевым игроком в регионе и партнёром Запада в энергетической и антитеррористической сферах.
Полная отмена поправки могла бы стать символическим шагом к нормализации отношений между США и Азербайджаном, устранив формальный барьер, который уже давно не соответствует реальной политике. Однако, учитывая внутренние политические процессы в США и влияние лоббистских групп, этот процесс может затянуться. На апрель 2025 года 907-я поправка остаётся скорее историческим артефактом, чем реальным препятствием, но её существование продолжает напоминать о сложностях, с которыми Азербайджан сталкивался на пути к международному признанию и независимости
